刘**,刘**,刘**与惠东县人民政府不服使用权决定二审行政判决书

审理经过

上诉人刘**、刘**、刘**因诉被上诉人惠东县人民政府不履行法定职责行政纠纷一案，不服惠州**民法院（2013）惠中法行初字第79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院认为

原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”，原告刘**、刘**、刘**的诉求属于农村土地承包经营权纠纷范畴，不属于土地权属争议纠纷。因此，原告刘**、刘**、刘**的请求将争议土地的使用权确定归其所有，不属行政案件审理范围，原告刘**、刘**、刘**的诉求可另循法律途径予以解决。再《广东省土地权属纠纷处理条例》第八条规定：“申请调处土地权属纠纷的当事人应向人民政府递交申请书，申请书应当载明下列事项，并按当事人另一方人数提交副本：（一）争议双方当事人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）调处土地权属纠纷的请求和所根据的事实、理由；（三）证据和证据来源、证人姓名和住所。”本案中，原告刘**、刘**、刘**请求惠东县人民政府解决土地使用权的诉求，是通过邮寄方式给惠东县县长个人，其向被告惠东县人民政府申请解决的方式不符合上述的法定形式，故被告惠东县人民政府在本案中，不存在行政不作为的情形，原告刘**、刘**、刘**的诉求不能成立。

综上所述，原告刘**、刘**、刘**起诉理由不成立，不予采纳。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告刘**、刘**、刘**的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告刘**、刘**、刘**共同负担。

上诉人诉称

上诉人刘**、刘**、刘**不服，向本院提起上诉称：一、上诉人与原审第三人刘*因土地承包侵权纠纷，向惠东县人民法院提起民事诉讼，该院一审以上诉人起诉不符合条件为由驳回上诉人起诉。二审认为该案涉及的土地使用权的确权问题依法应由人民政府处理。上诉人根据该二审民事裁定的指引，向本案的被上诉人惠东县人民政府申请解决涉案土地使用权争议，然而被上诉人对上诉人提出的申请存在行政不作为。上诉人据此对被上诉人的不作为行为提起诉讼，但原审法院又以上诉人诉求属于农村承包权纠纷，不属于土地权属行政纠纷为由，认为上诉人请求惠东县人民政府解决土地使用权的申请，通过邮寄方式给惠东县县长个人的行为，不符合法定形式，原审法院对此作出的认定属认定事实错误。二、上诉人对惠东县人民政府不作为的行为依法享有诉权，因此，原审判决适用法律错误。三、依据有关法律规定，原审法院应当依法受理上诉人的合法诉求，责令惠东县人民政府依法履行法定职责，然而，原审判决驳回上诉人的起诉，程序明显违法。综上，原审判决认定事实及适用法律错误，程序违法，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人惠东县人民政府未提出书面答辩意见。

本院查明

本院经审理查明：1980年广东省惠东**福村民小组村民刘*一家分得责任田6亩多，后由于刘*一家迁到惠州市惠阳区澳头镇居住，由农业户口转为非农业户口，该6亩多耕地由村集体收回。1992年，村集体将该6亩多耕地发包给上诉人3户人耕种。2008年5月份，刘*一家把户口迁回光福村，要求三上诉人返还承包的耕地，由此引发了矛盾争议。上诉人就此问题多次上访寻求解决，惠东县梁*综合信访维稳中心、国土、农办、四民村委等部门曾先后出面调解，均未成功。2012年2月和2012年6月上诉人曾先后两次向惠东县梁*人民政府寻求解决该纠纷的办法，但是都被政府告知建议走司法途径解决。2012年4月24日，三上诉人以刘**为被告向惠**民法院提起民事诉讼，请求：1、确认上诉人享有涉案土地承包经营权；2、判令刘*一户停止侵害，排除妨害；3、判令刘*一户赔偿上诉人损失17500元。惠**民法院于2012年5月30日作出（2012）惠东法立裁字第5号民事裁定，裁定不予受理三上诉人的起诉。三上诉人不服上诉至原审法院，原审法院经审查认为，三上诉人起诉的诉请为要求确认其享有涉案土地的承包经营权，因此本案涉及到土地使用权的确权问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案依法应当由人民政府处理。原审法院据此作出（2012）惠中法立民终字第226号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。三上诉人根据上述民事裁定的指引，于2013年7月22日通过ems邮政专递邮寄一份《请求解决土地使用权争议申请书》，请求被上诉人确认其对梁化镇四**济合作社承包给其位于七舅、曾屋、赖屋、右儿园等共6亩多的土地享有土地使用权和责令案外人刘*立即停止对争议土地进行侵害，排除妨碍的申请。该邮件的收件人是惠东县人民政府县长，单位名称是惠东县人民政府。由于被上诉人一直未对上诉人的申请作出任何处理决定，因此，三上诉人于2013年11月27日向原审法院提起了本案诉讼，请求：一、请求依法确认被上诉人不履行法定职责违法；二、请求责令被上诉人履行法定职责，确认上诉人对梁化镇四**济合作社承包给上诉人位于七舅、曾屋、赖屋、右儿园等共6亩多的土地享有土地使用权。

另查明：本院于2014年5月5日向双方当事人寄送了《受理案件通知书》和法庭调查《传票》，通知当事人提交身份证明书和委托代理人的授权委托书等材料，并于2014年5月13日14时30分到本院三楼第五法庭参加法庭调查。惠东县人民政府至今既未向本院提交二审答辩状和法定代表人身份证明书以及相关委托代理人的授权委托书等材料，也未派员出庭参加5月13日下午的法庭调查。经本案书记员电话联系该府一审委托代理人古*（手机电话：138××××3131），其在电话中解释未到庭的原因是路上堵车，法庭调查为此推迟一小时开始，但直至5月13日下午法庭调查结束时被上诉人的代理人仍未到达本院，之后也没有与本案书记员联系。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第二条规定：“本条例所称土地权属纠纷是指法人与法人之间、法人与个人之间、个人与个人之间发生的土地所有权或者使用权纠纷。”第十条规定：“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”三上诉人因与刘*一户就涉案承包经营土地的使用权归属问题发生争议，申请被上诉人调处，符合土地确权案件的立案条件，应当依法予以受理。上诉人于2013年7月22日通过ems邮政专递向被上诉人惠东县人民政府邮寄涉案申请书，被上诉人的有关人员也签收了涉案申请书，但被上诉人至今仍未对上诉人要求确认涉案土地权属的申请作出是否受理的决定，违反了上述法律法规规定，构成不履行法定职责，依法应确认违法。被上诉人在一审答辩时主张，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理，本案应按《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定进行处理。经审查，最**法院法释（2005）6号《最**法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述司法解释的规定，本案三上诉人申请确认涉案土地使用权的请求，不属于可通过民事案件处理的纠纷范围，被上诉人依法负有处理本案确权纠纷的职责。因此，被上诉人的上述答辩主张理由不成立，本院不予采纳。原审判决支持被上诉人的上述答辩主张不当，本院予以纠正。

《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”第八条规定：“申请调处土地权属纠纷的当事人应向人民政府递交申请书。……”上诉人于2013年7月22日通过ems邮政专递邮寄涉案《请求解决土地使用权争议申请书》，收件人是县长，单位名称是惠东县人民政府。由于惠东县人民政府依法负有调处本案土地权属纠纷的职责，而且县长是该政府的法定代表人，代表政府行使职权，因此，本案三上诉人向惠东县人民政府县长递交涉案确权申请书并无不当。被上诉人一审答辩时主张，上诉人向县长个人邮寄信件的行为不符合提起土地权属纠纷调处申请的法定形式，该申请不具备法律效力。上述答辩主张因理据不足，本院不予采纳。原审判决支持被上诉人的该项答辩主张不当，本院予以纠正。

综上所述，上诉人起诉请求法院依法确认被上诉人不履行法定职责违法，并责令被上诉人履行法定职责的理由成立，本院依法予以支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销惠州**民法院（2013）惠中法行初字第79号行政判决；

二、确认被上诉人惠东县人民政府不履行法定职责违法；

三、责令被上诉人惠东县人民政府对上诉人确认土地使用权的申请依法作出处理决定。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人惠东县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月一日