上诉人荔波县水利乡水岩村拉干上、下组与被上诉人荔波县人民政府土地确权行政争议二审行政判决书

审理经过

上诉人荔波县水利乡水岩村拉干上、下组（以下简称拉干上、下组）因诉被上诉人荔波县人民政府及第三人荔波县水利乡水岩村大寨上组（以下简称大寨上组）、荔波县水利乡水岩村大寨下组（以下简称大寨下组）、荔波县**民委员会（以下简称水岩村委会）土地确权行政争议一案，不服三都县人民法院（2014）三行初字第15号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

上诉人诉称

原审法院根据原、被告举证，并经庭审质证认定：原告拉干上、下组与第三人大寨上、下组系第三人水**委会辖区内的四个村民小组，拉干上、下组为一个自然寨，大寨上、下组为一个自然寨。双方争议的“的功坡”（又名“支公坡”）位于两个自然寨土地交界之间，四至范围为东抵水丰至拉干公路方向右边第一个涵洞往北面的山槽至姑干小路，南抵拉干至水丰公路，西抵左边第一个涵洞（拉干往水丰方向）至鼓石顺坡直至姑干坡顶北面姑干小路，北抵姑干小路顺第二个山槽往东至拉干水丰路，面积约58亩，争议地绝大多数为草坡，争议地内有部分大寨群众已故先民的坟墓。双方对该坡的争议虽然由来已久，但争议地从建国以来我国进行的农村土地改革的各个阶段中并没有明确划分给任何一个集体经济组织或自然寨，1989年拉干自然寨群众将病故的五保户吴**安葬在争议地内而引发双方对争议地的权属争议。根据大寨上、下组的请求，1990年5月20日，水利乡人民政府对双方争议的“的功坡”权属归属问题作出《关于对水岩大寨和拉干组“的公”坡权属争议的处理决定》（以下简称水利乡处理决定），对争议地的权属归属问题作如下裁决：1、从“鼓石”坡对直往上到埋吴**处的草坡往左约两丈左右斜坡上去直至“姑干”坡顶右边倒水以下属水岩管理，坡顶平处往左由拉干管理；2、右手水岩坟山这个坡，现拉干修马路至“两把”马路中有个涵洞，路下有几个大石头为标记，对直一条沟直插坡顶水沟止直往右拐约三四丈左右抵“姑干小路”倒水下去抵水丰公路归拉干管理。坡顶平处下段抵“鼓石”坡界线由水岩管理。以“姑干”小路为界上由拉干管理；3、在该坡交界处（即拉干修至“两把”的马路下面水岩、拉干有插花性田、土维持现状）不变。荒田、土、山塘谁开谁种。拉干上、下组不服，向荔**民法院提起民事诉讼，要求撤销水利乡处理决定，将拉干组管理营造成林的“的功坡”梅*（地名）判归原告所有。1991年3月8日，荔**民法院作出（90）荔法玉民字第21号《民事判决书》，判决一、拉干上、下组和大寨上、下组争议的位于拉干组左侧一公里处的“的功坡”，其中部分属水岩上、下组共有，其四至是：南以拉干至水丰新公路上的古石至第一个涵洞为界，东以第一个涵洞顺山槽上去至姑干小路为界，北抵姑干小路为界，西以古石至原埋葬吴**坟墓至姑干小路为界，界内荒坡及林木归水岩上、下组所有，界外的“的功坡”荒坡及林木归拉杆组所有；二、“的功坡”原有插花的坟墓及耕地保持现状不变。判决发出后，原告拉干上、下组不服，向黔南**民法院提起上诉。1991年10月3日，黔南**民法院作出（1991）民上裁字第38号《民事裁定书》，裁定撤销荔**民法院（90）荔法玉民字第21号《民事判决书》，将案件发回重审。1992年6月7日，荔**民法院以拉干上、下组与大寨上、下争议的“的功坡”属于土地权属争议，依法应由县级人民政府处理为由，将案件移送给被告荔波县人民政府处理。此后，被告荔波县人民政府为缓和双方的矛盾，对该案采取拖而不决的冷处理方式。1998年8月25日，水**委会与拉干组的吴**签订土地承包合同，将“的公”上、中、下片的3丘水田承包给吴**耕种，同年被告荔波县人民政府向吴**颁发了《土地承包经营权证书》，吴**承包的“的公”上片的一丘水田已被修路占用。在此期间，双方默认了水利乡人民政府处理决定所确定的处理界线。2014年2月初，安葬在争议地范围内的大寨吴**先父吴**的坟墓被破坏，拉干上、下组与大寨上、下组就争议的“的功坡”权属归属问题再次引发纠纷，纠纷一度恶化向群体性事件转化。为及时解决纠纷，根据水利乡人民政府2014年2月12日的情况汇报，被告荔波县人民政府同月再次启动已搁置二十二年之久的行政裁决程序，同时，被告根据案件的实际情况，追加利害关系人水**委会最为第三人参与行政裁决。在行政裁决程序过程中，被告虽努力进行调解，终因双方意见分歧较大，调解没有结果。同年4月1日，被告作出荔府（2014）9号《行政处理决定书》，对争议地作出如下处理决定：一、东以水丰公路往西第一个涵洞顺山槽往北至姑干小路为界，东面归原告拉干上、下组管理使用，西面归第三人大寨上、下组管理使用；西以拉干至水丰方向公路上方的鼓石（距公路30米）顺坡直至姑干坡顶至北面姑干小路为界，东面归第三人大寨上、下组管理使用，西面归原告拉干上、下组管理使用；北以姑干小路为界，北面归原告拉干上、下组管理使用，南面归第三人大寨上、下组管理使用；南以拉干至水丰公路往北面30米为界（即以鼓石为点往东至水丰往拉干公路涵洞上方山槽为分界线），北面归第三人大寨上、下组管理使用，南面抵拉干至水丰公路归第三人水**委会所有。二、在第三人水**委会所有的土地内的田土和坟墓保持现状，今后若需使用或改变归属第三人水**委会所有的土地，必须向第三人水**委会申请并获得第三人水**委会的同意。三、双方插花的田、地、坟墓仍按原装进行经营管理。原告拉干上、下组不服，向黔南州人民政府提起行政复议。2014年7月11日，黔南州人民政府作出黔南府行复决字（2014）16号《行政复议决定书》，复议维持被告的处理决定。原告为此向人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《行政处理决定》和责令被告重新对“的功坡”权属进行确认，本案在审理过程中，第三人同样要求撤销被告的《行政处理决定》。

原审认为，原告拉干上、下组和第三人大寨上、下组虽然都主张“的功坡”土地权属属于己方，但在该纠纷处理的各个阶段都没任何证据能够证明争议的宗地已划分给一方所有。原告方的个别村民在争议地内有几丘耕作的地块只能表明村民个人对耕作的地块有使用权，不能因此就当然认定原告方对争议地进行有效管理和享有所有权。同样的，第三人大寨上、下组群众在争议地内有已故先民的坟墓也只是表明大寨上、下组村民个人对该地使用的事实而已，不能因此就认定大寨上、下组对争议地进行有效管理和享有所有权。我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村委会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。既然争议的宗地没有明确划分为村内各个集体经济组织，依照法律的规定，争议地应当属于水岩村委会所有。原告提供的1998年8月25日吴*成《土地承包合同书》的发包方是水岩村委会，这充分说明了争议地属于水岩村委会所有的事实。因此，被告在裁决过程中将水岩村委会追加为第三人参加行政裁决符合法律的规定。被告根据本案的实际情况恢复对原告拉干上、下组与大寨上、下组争议的“的功坡”土地权属问题的行政确权是依法履行自己的行政职责，无需当事人的重新申请，被告的行政裁决程序并无不当。既然争议地不属于原告拉干上、下组和第三人大寨上、下组任何一方所有，被告作为县级人民政府，依照法律的规定，有权根据实际情况对争议地的权属进行相应划分。被告根据各方对争议地使用的现状对争议地的权属进行相应划分符合法律的规定。综上所述，被告荔波县人民政府作出的荔府（2014）9号《行政处理决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，依法应予维持。第三人水岩村委会经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。原告拉干上、下组和第三人大寨上、下组的的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：维持被告荔波县人民政府2014年4月1日作出的荔府（2014）9号《行政处理决定书》。案件受理费50元，由原告荔波县水利乡水岩村拉干上、下组共同承担。

上诉人荔波县水利乡水岩村拉干上、下组共同诉称，一是原审判决认定事实不清，被上诉人对争议地块归属处理认定事实没有证据。上诉人与第三人大寨上下组争议地块58亩“的功坡”四周均是上诉人耕种土地、林地及草坡，争议地块作为上诉人的牧场地，上诉人一直在其中放牧从事农业生产经营，从“三包”“四固定”到“山林三定”，第三人均维持任何异议，也无任何纠纷记录。虽然第三人在争议地范围内存在早期墓地，但被上诉人没有任何事实依据，将上诉人原本开荒地及一直作为放牧草场使用的坡地划归第兰人使用，引起矛盾升级。被上诉人所做《行政处理决定》没有事实依据。二是原审判决适用法律错误，上诉人与第三人大寨上下组争议的是对“的功坡”的管理使用权，而并非其所有权。一审法院仅凭借《土地管理法》第十条规定，认定“既然争议地不属于原告拉干上、下组和第三人大寨上、下组任何一方所有，被告作为县级人民政府，依照法律的规定，有权根据实际情况对争议地的权属进行相应的划分符合法律的规定”显见是不够的。*提起上诉，请求撤销（2014）三行初字第15号《行政判决书》，将本案发回重审，或者依法撤销荔府（2014）9号《行政处理定书》。

被上诉人辩称

被上诉人荔波县人民政府辩称，其所作出荔府（2014）9号《行政处理定书》是按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款等相关法律政策的规定，根据争议地的管理使用历史和现状，在充分调查，认定事实清楚后，根据争议地的管理历史和现状，本着有利于生产、有利于生活、有利于安定团结、有利于社会和谐稳定的原则，依法对土地的权属进行确权处理的，属本级政府职权范围内的依法行政行为，是合法合理的。一审判决予以维持，适用法律是正确的，请求二审维持原判。

第三人荔波县水利乡水岩村大寨上组、下组共同述称，一、水岩村大寨上、下组对争议土地管理使用有历史事实一是几百年来该争议地是水岩村大寨上、下组葬坟之地；二是解放以后该争议土地范围也是水岩村大寨上、下组的耕作范围；三是自1990年水利乡人民政府作出处理决定之后各方按乡政府裁诀界线管理使用20余年无争议。二、被上诉人荔波县人民政府荔府（2014）9号行政处理决定认定土地争议范围不清。1990年乡政府处理时争议范围面积也是约500至1000亩。被告处理决定认定面积仅为58亩，与事实不符。三、被上诉人处理决定增加水岩村委会作第三人参加本案确权争议处理并将部分争议土地确权给村委员会，不合程序。故上诉人上诉主张争议地权属无事实依据，理由不成立。被上诉人的处理决定认定争议范围不清，增加村委会作为当事人和确定争议地部分土地归村委会不当。而一审法院确判决对被上诉人的处理决定予以维持，属于判决认定事实不清、基本证据不足。因此，请二审法院撤销一审法院判决，发回重审或予以改判。

本院查明

本院查明的事实与原审的事实相一致。

本院认为

本院认为，上诉人拉干上、下组和第三人大寨上、下组因“的功坡”宗地的土地管理使用权属发生争议，但在该纠纷处理的各个阶段及整个诉讼过程中，双方都未能提供证据证明争议的宗地已全部明确归自己所有（或享有）。在现实生活中，拉干上、下组的个别村民在争议地内开有几丘地进行耕作，也只能表明村民个人对耕作的地块有使用权，但不能因此就认定拉干上、下组对争议地进行有效管理和享有所有权。同样的，第三人大寨上、下组群众在争议地内葬有已故先民的坟墓也只是表明大寨上、下组村民个人对该地使用的事实而已，不能因此就认定大寨上、下组对争议地进行有效管理和享有所有权。被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款等相关法律政策的规定，根据争议地的管理使用历史和现状，在充分调查，认定事实清楚后，根据争议地的管理历史和现状，本着有利于生产、有利于生活、有利于安定团结、有利于社会和谐稳定的原则，依法对土地的权属进行确权处理，所作出的荔波县人民政府荔府（2014）9号行政处理决定，有法律依据，且合理恰当。原审判决予以维持，并无不当，依法应予维持。故上诉人的上诉请求以及第三人的述称主张，因证据不充分，其理由均不能成立，应不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、驳回上诉，维持原判；

二、二审诉讼费50元由上诉人荔波县水利乡水岩村拉干上组和下组各承担25元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月八日