韩平等十一人与大通回**土资源局、西宁市国土资源局、青海习**有限公司其他行政行为纠纷一案二审行政判决书

审理经过

韩平等十一人诉被告大通回族土族自治县国土资源局（以下简称大通县国土资源局）确认《挂牌出让成交确认书》违法并予以撤销一案，于2015年4月7日诉至西宁市城西区人民法院，请求确认《挂牌出让成交确认书》违法并予以撤销。该院于2015年5月5日追加西宁市国土资源局（以下简称市国土局）作为被告参加诉讼，同月8日追加青海习**有限公司（以下简称习**司）作为本案第三人参加诉讼，并于2016年3月15日作出（2015）西环行初字第3号行政判决，大通县国土资源局不服向本院提起上诉。本院决定受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月24日依法公开开庭审理了本案。大通县国土资源局的委托代理人王**、冯得花，韩平等十人的委托代理人翟根才，市国土局的委托代理人李**、张**，习**司的委托代理人黄**到庭参加诉讼。现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明，1986年、1987年期间，大通县城关镇政府开辟农贸市场后，韩平等十一人通过直接与大通县城关镇人民政府签订《乡镇土地使用合同》或从他人处转租、购买房屋等方式，取得了部分涉诉土地租赁使用权。《乡镇土地使用合同》约定“为了迅速发展乡镇企业、扩大经营范围、解决两户一体，发展城镇集体经济和个人经济所需场地，根据甲方（使用人）的申请，准予甲方对所丈量登记的土地拥有使用权，但没有所有权，双方无权出租或者买卖土地，合同期限从生效之日起至2000年12月31日”。1998年8月27日，苗**取得在涉诉土地内的位于城关镇西门村面积为445.8平方米的城集建（98）字第05298号《集体土地建设用地使用证》。

一审法院另查明，2014年1月17日，大通县十六届人民政府第39次县长办公会审议同意住房保障建设局《关于上报大通县城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的报告》。2014年1月18日，大通县人民政府公布了《房屋征收决定公告》和《房屋征收决定书》，为实施大通县城关镇旧城改造，征收东至城**出所、西至东门街、南至佰胜大街道路道牙石向南纵深约100米、北至佰胜大街的土地，涉及住户112户，拆迁面积20686.51平方米，对本户内涉及范围外的房屋一并征收，并公布了补偿和安置方案。2014年6月12日，大通县城关镇人民政府向大通县国土资源局发出大城政字（2014）94号《关于城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目用地房屋拆迁情况的函》，内容为“城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目占地63.5亩，开发建设单位青海习**有限公司，项目区共涉及拆迁东门村和西门村宅基地70户，我镇从3月17日起进行房屋拆迁安置工作，到6月9日在该项目区内的房屋拆迁完成90%，所有土地使用证已收缴，现致贵局该项目用地可进行挂牌出让”。同日，大通县城关镇人民政府向大通县国土资源局发出大城政字（2014）95号《关于城关镇佰胜大街东出口南侧公共设施用地房屋征收情况的函》，内容为“城关镇佰胜大街东出口南侧道牙石向南延伸15米，长470米，东门街向东延伸15米，幸福路向西延伸14米，共计用地15亩，作为佰胜大街道路及人行道等公共设施用地，项目区内共涉及国有土地上超期临时用地拆迁户42户，预计到6月底可全部拆迁完毕，现致函贵局，请研究予以划拨。”2014年6月13日，大通回族土族自治县住房保障和建设局作出《大通县城关镇佰胜大街与东门交口东南角地块（一期）开发建设的要求》，其中就现状概况提到“现状土地上为国有土地、集体土地及村民宅基地，地势平坦，地质状况优良，是良好的建设用地”。2014年7月21日，大通县国土资源局向大通县人民政府上报《2014年第三批挂牌出让国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，将涉案土地使用权挂牌出让方案报送大通县人民政府。2014年8月12日，大通县人民政府作出大政（2014）176号《大通回族土族自治县人民政府关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》，对大通县国土资源局报送的上述请示予以同意，并要求按挂牌出让规范认真组织实施。2014年9月6日，大通县国土资源局公布该宗土地挂牌出让公告。2014年9月9日，青海习**有限公司提交《竞买申请书》及相关资信证明，后按要求支付了相应的竞买保证金。2014年10月15日，青海习**有限公司竞得该宗土地，与大通县国土资源局签订《挂牌出让成交确认书》并进行了公示。2014年10月23日，青海习**有限公司与大通县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，后该公司实施开工建设，现项目大部分已竣工。2015年1月19日，韩平等11人就上述《挂牌出让成交确认书》向西宁市国土资源局申请行政复议，西宁市国土资源局受理后于2015年3月19日作出维持《挂牌成交确认书》的复议决定。

一审法院再查明，在本案审理中，韩*等11人于2015年5月7日就大通回族土族自治县人民政府作出的《关于同意﹤2014年第三批挂牌出让国有建设用地使用权方案﹥的批复》向西宁市政府申请行政复议，西宁市政府受理后作出维持该批复的宁*（2015）26号《行政复议决定书》，韩*等十人不服于2015年7月7日向西宁**民法院提起行政诉讼，诉请确认大通县人民政府作出的《关于同意﹤2014年第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》和西宁市人民政府作出的宁*（2015）26号《行政复议决定书》违法并予以撤销。西宁**民法院经审理后作出（2015）宁行环初字第00005号《行政判决书》，判决“一、大通回族土族自治县人民政府大政（2014）176号《大通回族土族自治县人民政府关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》及西宁市人民政府宁*（2015）26号《行政复议决定书》涉及苗**享有集体土地建设用地使用权部分违法；二、驳回韩*、马**、杨*、杨*、魏**、马**、魏**、李**、马而不都、陈**的诉讼请求。”，原告韩*等11人不服该判提起上诉，青海**民法院经审理后于2016年1月20日作出（2015）青行终字第84号《行政判决书》，终审判决认定大通县人民政府没有按照土地年度计划拟定征收土地方案，按批次上报青海省人民政府批准，在受理了大通县国土局上报的《2014-14号国有建设用地使用权方案》后并未严格审查相关内容，在涉案集体土地未经依法征用、国有土地招拍挂出让条件尚不完全具备的情况下，即作出同意《2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，违反了《土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，判决“一、撤销西宁**民法院（2015）宁行环初字第00005号行政判决；二、确认大通回族土族自治县人民政府作出的大政（2014）176号《大通回族土族自治县人民政府关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》违法；三、撤销西宁市人民政府宁*（2015）26号《行政复议决定书》；四、责令大通回族土族自治县人民政府采取相应的补救措施。”

一审法院认为

一审法院认为，韩平等十一人通过直接与大通县城关镇人民政府签订《乡镇土地使用合同》或从他人处转租、购买房屋等方式，取得了部分涉诉土地租赁使用权，在涉诉土地上建造房屋，苗延*已经取得在涉案土地内位于城关镇西门村的面积为445.8平方米的《集体土地建设用地使用证》，大通县国土资源局对包括涉诉土地在内的地块发布国有建设使用权出让公告，并与竞得人习**司签订《挂牌出让成交确认书》，应认定该行政行为与韩平等十一人有行政法意义上的利害关系，韩平等十一有权以该行政行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，韩平等十一人诉讼主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”，依据上述规定，被告大通县国土资源局依法具有行使收回国有土地使用权的行政职能，但行使该职能必须符合相关法律、法规。对于涉诉土地的性质，大通县国土资源局提交的（84）大政字第440号《大通县人民政府关于城关镇开办集市贸易市场占用土地的批复》并不能证明该占用土地与韩平等人主张的涉案土地的关系形成，而韩平等十一人提交的西**委会出具的《证明》，声称该租赁土地为集体所有，但土地权属的确定是人民政府的法定职责，西**委会以自己的名义证明租赁土地的权属，不具有法律效力。由于土地地籍资料不完整，现有的证据不能全面反映涉案土地的性质及归属，故一审法院对涉案土地的性质不作认定。从大通县国土局上报的《2014-14号国有建设用地使用权方案》、城关镇政府大城政字（2014）94号《关于城关镇佰胜大街与东门街交叉口东南角地块旧城及棚户区改造项目用地房屋拆迁情况的函》以及大通县住建局《大通**盛大街与东门街交叉口东南角地块（一期）开发建设的要求》等文件中，均表明本案中城关镇旧城及棚户区改造项目，涉及到东门村和西门村宅基地70户，而宅基地系农村集体土地，若要用于城镇建设，应将农村集体土地变为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，征收农用地的，应当按规定先行办理农用地转用审批，并同时办理征地审批手续，本案中征用该处集体土地，应由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报**务院备案。结合本案，大通县国土资源局提交的大通县政府（2006-2020年）的土地利用总体规划虽经青海省人民政府于2013年5月16日批准，但是，土地利用总体规划不能代替集体土地征用审批手续，大通县国土资源局在涉诉集体土地未经依法征用、国有土地挂牌出让条件尚不完全具备的情况下向大通县人民政府上报了《2014年第三批挂牌出让国有建设用地使用权挂牌出让方案》，大通县人民政府虽作出同意挂牌出让方案的批复，但该行政行为已经青海**民法院生效判决确认违法。大通县国土资源局虽按挂牌出让国有建设用地使用权的法定程序对包括涉诉土地在内的宗地进行挂牌出让，与竞得人习**司签订《挂牌出让成交确认书》，但因涉诉的集体土地未依法办理农用地转用审批手续，违反了《土地管理法》的强制性规定，因此，上述挂牌出让行为应确认违法。鉴于涉诉建设项目事关棚户区及旧城改造等社会公共利益且工程已大部分竣工，大通县国土资源局挂牌出让行为虽违法，但判决撤销有可能对社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销，可责成大通县国土资源局采取相应的补救措施加以完善。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第六十八条、第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告大通回族土族自治县国土资源局与第三人青海习**有限公司于2014年10月15日签订的《挂牌出让成交确认书》违法；

二、责令被告大通回族土族自治县国土资源局采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告大通回族土族自治县国土资源局负担。

上诉人诉称

大通县国土资源局上诉称：不存在涉案土地性质及归属不清的情况，《挂牌出让成交确认书》符合法律规定。请求撤销一审判决，依法改判。

被上诉人辩称

韩平等十一人答辩称：一审判决正确，应予维持。

市国土局陈述称：同意大通县国土资源局的上诉意见。

习**司陈述称：同意大通县国土资源局的上诉意见。

本院查明

二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，各方均认可，涉案土地上附着物在拆迁之前，韩平等十一人系涉案土地实际使用人，故其与被诉行政行为具有行政法意义上的利害关系，相应的也就具备行政诉讼主体资格。青海**民法院做出并业已生效的（2015）青行终字第84号行政判决书确认大通回族土族自治县人民政府作出的（2014）176号《大通回族土族自治县人民政府关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》违法，而本案讼争的《挂牌出让成交确认书》是基于上述已被确认为违法的批复，通过招投标而形成，故该确认书亦应确认为违法。鉴于上述业已生效的行政判决书在确认批复违法的同时已判令大通县人民政府采取相应补救措施，而一审判决判令大通县国土资源局采取相应补救措施，与青海**民法院做出并已生效的（2015）青行终字第84号行政判决书确定的采取补救措施的责任主体不一致，易导致责任主体不明确，故应予纠正。一审判决认定事实清楚，并确认《挂牌出让成交确认书》违法正确，唯判令大通县国土资源局采取补救措施欠妥，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持青海省西宁市城西区人民法院（2015）西环行初字第3号行政判决第一项；

二、撤销青海省西宁市城西区人民法院（2015）西环行初字第3号行政判决第二项。

本案一审案件受理费按一审判决执行；二审案件受理费50元，由大通**治县国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年五月二十四日