张**与衢州市衢江区杜泽镇人民政府二审行政判决书

审理经过

张**诉衢州市衢江区杜泽镇人民政府（以下简称杜泽镇政府）规划行政管理及赔偿一案，浙江省衢州市衢江区人民法院于2015年10月20日作出（2015）衢行初字第27号行政判决，张**不服，向本院提起上诉。本院于2015年11月25日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人张**，被上诉人杜泽镇政府的行政机关负责人周**及委托代理人许**、张*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定，2007年8月20日，衢州市衢**村民委员会召开村民代表大会，经村民代表大会决定同意将乔*公路北边老朝至国良田边水坑，南边老渭猪场至吴至和田边水坑公路两边延坤30M等三处划为生产性用房规划区；上报上级审批。2009年11月-2011年6月，原告张**在该区域未经审批建造猪舍用于生猪养殖，并分别向该村交纳村庄整治捐款及生产用房费2450元、6000元。2012年9月1日，衢州市**江分局的工作人员对原告的上述违建猪舍进行现场勘测。2012年9月5日，经衢州**江分局确认，原告张**所建生产性用房未经规划审批。2013年1月25日，被告杜**政府作出衢杜政责限改通字（2013）第29号《责令限期改正通知书》并于2013年1月30日向原告送达，责令原告于2013年2月15日前：一、拆除猪舍；二、房前屋后恢复耕种。2013年3月25日，被告对原告的上述猪舍实施了强制拆除。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点有：一、本案原告的起诉是否超过起诉期限。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告起诉要求撤销被告于2013年1月25日作出的衢杜*责限改通字（2013）第29号《责令限期改正通知书》，庭审中原告确认收到该通知书但未签字，从被告的送达回证及相关证据可以证实被告系2013年1月30日向原告送达，故原告自2013年1月30日起应当知道该《责令限期改正通知书》的内容，其要求撤销《责令限期改正通知书》应自2013年1月30日起二年内起诉。现原告诉状的落款时间为2015年2月27日，已超过了起诉期限。但原告的猪舍是2013年3月25日被被告强制拆除的，其诉讼被告强拆行为及赔偿未超过起诉期限。二、原告被强制拆除的猪舍是合法建筑还是违法建筑。根据原、被告庭审中提供的证据，结合双方当事人的陈述，本案原告所建猪舍尽管在该村的生产性用房规划区内，但未经土地、规划等相关部门依法审批，建成后也未补办相关手续，应属违法建筑。三、被告衢州市衢江区杜泽镇人民政府拆除原告张**违法建造的涉案猪舍是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案原告所建造的猪舍在衢江区杜泽镇塘沿村，系在乡、村庄规划区内，因此，被告有权对衢江区杜泽镇塘沿村内的违法建筑实施强制拆除。本案被告尽管在实施强拆前向原告送达了衢杜*责限改通字（2013）第29号《责令限期改正通知书》，但其所实施的强制行为没有履行《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，依法应予撤销。由于涉案猪舍已被拆除，不具备可撤销内容，确认该行政行为违法。四、原告张**主张的赔偿请求是否合法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人或其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。公民、法人或其他组织受到损害的不是合法利益，即使行政行为违法，国家也不承担赔偿责任；公民、法人或其他组织合法利益受到损害与违法行使职权没有法律上的因果关系，国家也不承担赔偿责任。就本案而言，原告张**所建造的涉案猪舍属于违法建筑，并非其合法财产，故其诉请的涉案猪舍损失费，法院不予支持；对于原告诉请其他经济损失费以及精神损害抚慰金的诉讼请求，原告并未向法院提交证据证明上述损失以及其损失与被告的行政行为有因果关系的证据，法院也不予支持。对于原告诉请判令被告辖区“三层拆一层”，拆后重建和800余宗违章建筑全部拆除及依法追究被告行政乱作为法律责任的诉讼请求，法院认为原告的该二项请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告衢州市衢江区杜泽镇人民政府于2013年3月25日强制拆除原告张**位于衢州市衢江区杜泽镇塘沿村违法建造的猪舍的行为违法。二、驳回原告张**的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告衢州市衢江区杜泽镇人民政府负担。

上诉人诉称

上诉人张**上诉称，原判认定事实与适用法律错误。1.原判认定上诉人猪舍未取得乡村建设规划许可证，属违法建筑，驳回上诉人赔偿请求错误。上诉人的猪舍属于设施农用地，不需要办理乡村建设规划许可证，不属违法建筑。根据《国土资源局**业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国**（2010）155号），养殖禽舍及养殖场内必要附属用地均属于设施农用地，鉴于设施农用地直接用于或服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理，相关建设无需向规划部门颁发建设用地规划许可证。因此本案中猪舍土地应按农业管理，无需办理建设用地规划许可证。被上诉人无权依照《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，被上诉人于2013年1月25日作出的涉案《责令限期改正通知书》依法应予撤销。2.原判驳回上诉人其他诉讼请求与法律规定不符，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》（注释），上诉人有权请求赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：人民法院确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。故请求二审法院撤销原判，予以改判。

被上诉人辩称

被上诉人杜泽镇政府答辩称，1.上诉人所建猪舍未依法获得用地审批，也未依法取得规划许可，其建造的猪舍属于违法建筑，被上诉人依法对其规划区内的违法建筑根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定享有执法权。2.上诉人提出的经济损失及精神损失抚慰金无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，当事人获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。上诉人既没有证明其经济损失55万元的证据，更没有证据证明上述损失与被上诉人的行政行为有因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》三十五条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时有侵犯人身权的严重情形，才可能获得精神损害抚慰金，本案中上诉人没有受到人身损害，不能得到精神损害抚慰金。3.上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。设施农用地的使用需要经营者向乡镇人民政府申请，经乡镇人民政府同意后，报县级人民政府审批等程序，上诉人并未完成申请、审批程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，判决合理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

上诉人张**上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕上诉人对被上诉人2013年1月25日作出的被诉《责令限期改正通知书》提起本案诉讼是否超过起诉期限，被上诉人强制拆除上诉人猪舍是否应予赔偿等争议焦点进行举证、质证和辩论。

二审中，上诉人提供六份证据用以证明其主张：其中证据1杜泽镇政府杜信访字（2008）7号《信访事项处理意见书》，证明涉案土地在流转给上诉人之前就已经调整为畜牧业农用地了，不需要审批；证据2上诉人与张**2009年10月5日签订的土地流转协议、证据3两份杜泽镇荷花塘沿村集体经济组织统一收据、证据4杜泽镇塘沿村决议决定，证明涉案猪舍占地系上诉人从他人处合法流转而来，流转前该地块已经处理过。上诉人建猪舍的地方是经过村民代表大会决议的，上诉人两次向村委会缴纳相关费用；证据5案外他人猪舍的平面图，证明他人违章建筑未被拆除，被上诉人执法不公；证据6上诉人自制的赔偿损失清单，证明应予赔偿的损失具体明细。

被上诉人杜泽镇政府对信访事项处理意见书、协议、村委会决议、村集体经济组织统一收据的证明对象有异议，认为即使签订协议，猪舍也要经过审批。村委会同意不代表审批部门同意。对案外人房屋平面图关联性有异议，认为拆除违章建筑是长期的工作，即使现在没有查处也不能证明执法不公。对上诉人自制的赔偿损失清单真实性有异议，认为系上诉人单方面制作，无其他证据印证。本院认为，上诉人在二审中提供上述证据，超过举证期限且无正当事由，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院均不予采信。

本院查明

经审理，二审对一审查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点在于：一、上诉人就被上诉人2013年1月25日作出的衢杜政责限改通字（2013）第29号《责令限期改正通知书》提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；二、请求判令被上诉人辖区“三层拆一层，拆后重建和800余宗违章建筑全部拆除及依法追究被告行政乱作为法律责任是否属于本案审查范围；三、上诉人请求被上诉人赔偿其因强制拆除猪舍导致的损失是否具有事实与法律依据。关于第一个争议焦点，本院认为，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据现有证据显示，上诉人自被上诉人2013年1月30日向其送达涉案《责令限期改正通知书》之日起应当知道具体行政行为内容，其至2015年2月27日提起本案诉讼，已经超过上述司法解释规定的2年起诉期限且无正当事由。上诉人就该行政行为提起本案诉讼不符合起诉条件，依法应予驳回。

关于第二个争议焦点，本院认为，请求拆除被上诉人辖区违章建筑系本案被诉行政行为之外的另一行政行为，不属于本案审查范围。追究被告行政乱作为法律责任不属于行政诉讼受案范围。该两项起诉依法亦应予以驳回。

针对第三个争议焦点，本院认为，被上诉人在强制拆除上诉人猪舍行为的行政强制程序中，未作出强制执行决定，亦未履行催告、送达、公告等程序，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的行政机关强制执行程序，程序违法。因该拆除行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。原审法院判决确认违法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项关于“行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法”的规定。上诉人主张本案应根据该法第七十条判决撤销，系对法律的误解，相关意见，不予采纳。关于上诉人提出的行政赔偿请求。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，上诉人在搭建涉案猪舍时未按规定办理用地审批手续，也未办理相应的规划许可手续，涉案建筑不属于应当列入国家赔偿范围的合法财产。上诉人主张相关建筑属于设施农用地上的建筑，无需审批，但未提供建筑物所在地块依法履行设施农用地审批手续的证据。上诉人提供的杜泽镇塘沿村村民代表会议决议仅能证明该村委会决定上报上级审批，无法证明已经职权部门审批。上诉人还主张猪舍建设材料属于合法财产，但未提供证据证明其损失。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”之规定，上诉人应当承担举证不能的法律责任。针对上诉人提出的被上诉人强制拆除其房屋致使其所养殖生猪病死、低价处理等财产损失及精神损失问题，本院认为，上诉人未提供证据证明存在上述财产损失及相关损失与被上诉人强制拆除行为具有因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项关于“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本院不予支持。该法第三十五条规定的精神抚慰金系针对人身权受侵犯情形，上诉人基于财产权受损主张该抚慰金，缺乏法律依据。故对上诉人行政赔偿请求，本院均不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月十八日