余*滥用职权罪一审刑事判决书

审理经过

广东省广州市增城区人民检察院以增检公刑诉（2014）1206号起诉书指控被告人余*犯滥用职权罪，于2014年12月3日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广东省广州市增城区人民检察院指派代理检察员李*出庭支持公诉，被告人余*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审请求情况

广东省广州市增城区人民检察院指控，被告人余*在2011年1月至2012年10月担任新**管中队查处“两违”工作小组常务副组长兼西片负责人期间，负责新塘城区西区（主要包含东洲村等区域）的城市管理综合执法工作、对辖区内违法用地和违法建议具有巡查监管职责。

2011年初至2012年上半年间，被告人余*明知广州市**有限公司租赁的128.958亩农用地用途中种植花卉，但被告人余*在接受广州市**有限公司的宴请和收受其公司关系人叶*甲喜送给的礼品（一条芙蓉王**和一瓶700ml名仕洋酒）后，不依法履行对“两违”建筑的巡查监管职责，不督促其分管的巡查组对广州市**有限公司擅自改变农用地用途的违法建设行为巡查监管，放任其分管的巡查组从形式执法变成不到现场巡查。由于巡查组没有依法依规履行职责，制止该公司的违法建设，致使该公司违法建设持续近一年多未能得到有效制止。从而使新塘镇东某村128.958亩的农用地（其中基本农田85.232亩）遭到被大面积浇注水泥硬底化建设的破坏。广州市**有限公司在其租赁的128.958亩农用地上违法建设商铺面积7120平方米。被告人余*不依法履行巡查监管、制止职责，造成了广州市**有限公司因拆除商铺和补偿租房搬迁费用合计人民币10021212.3元的经济损失。

庭审中，公诉机关向法庭出示了鉴定报告、证人证言、被告人供述等证据，据此指控被告人余*的行为已构成滥用职权罪。提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，判处刑罚。

一审答辩情况

被告人余*对起诉书指控的犯罪事实无异议，承认控罪。

本院查明

经审理查明：被告人余*在2011年1月至2012年10月期间担任广州市**城管中队的新塘城西片负责人，负有对新塘城镇西区（包括东洲村等区域）的违法用地、违法建设进行巡查监管、制止和报告等职责。

2011年至2012年间，广州悦**限公司（以下简称悦**司，实际经营者为王**）在未取得国土部门审批用地手续的情况下，擅自对其租赁的增城市新塘镇东某128.958亩的农用地进行平土、硬底化建设，并搭建成商铺出租。在此期间，被告人余*于2011年12月份，私自接受广州悦**限公司关系人叶**的请托并收取一条芙蓉王**和一瓶700毫升的名仕洋酒；后又伙同组员霍**、区伟深、钟**、陈**、吴**在增城市新塘镇乐涛居酒楼接受叶**的宴请，在接受叶**的请托、宴请与礼物之后，被告人余*明知悦**司违法用地、违法建设而不予巡查、制止、查处，放松监管，放任悦**司继续破坏农用地，最终导致新塘镇东某村的基本农田85.232亩被破坏。

上述事实，有下列由公诉机关当庭出示，经控、辩双方质证，本院予以确认的证据证实：

1、破案经过，证实广州市增城区检察院在调查广州市增城区国土局卢*、李*乙滥用职权案件中，发现被告人余*在任职广州市增城区新塘城管中队期间有渎职的线索，于是对其询问有关情况，其如实供述主要犯罪事实。2014年7月31日，广州市增城区人民检察院对被告人余*执行刑事拘留。

2、被告人余*的户籍材料，证实被告人余*犯罪时已满18周岁，达到刑事责任年龄。

3、广州市增**事办公室出具的余*同志的基本情况、执法信息、聘任通知、聘用制干部审批表、干部履历表等被告人余*的任职情况证据，证实被告人余*于1992年7月至2005年7月在广州市增城区新塘镇城监中队工作（期间在1994年12月被录用为合同制干部）；2005年8月至2011年11月在新塘镇城市监察中队工作；按照广州市**制委员会的要求，2011年11月28日新塘镇城市监察中队改称为新塘镇综合执法办公室（现称新**城管中队）；2011年12月至2012年10月在新塘镇综合执法办公室工作。其中被告人余*在2011年1月至2012年10月负责新塘城区西区（主要包含东洲村等区域）的“两违”巡查工作。

4、广州市增城区人民政府增府（2008）14号文件《增城市查处违法用地和违法建设实施办法》，印发于2008年8月4日，其主要内容包括：第六条“镇街‘两违’巡查网络的岗位人员，每个工作日都必须向镇街城监中队报告所辖范围的‘两违’情况，没有‘两违’情况的，也必须‘零报告’。发现所辖范围有动土、动工情况的，必须会同当地村居干部到现场了解情况，对涉嫌‘两违’的行为，应当现场口头制止，并立即将有关情况报告镇街城监中队。城监中队接报后应当立即组织力量到现场调查取证并依法制止。”

5、新**中队工作职责及分工方案、新**中队查处“两违”巡查网络岗位责任制、新**监中队查处“两违”案件岗位责任考核办法、新塘镇查处“两违”巡查网络岗位责任制、新**监中队日常执法工作方案、新塘镇综合执法办工作职责及分工方案，证实：

（1）城监中队人员负责辖区违法建设和乱搭建的巡查发现并对违法当事人或单位发出责令停工通知书或限期整改通知，对违法行为有继续状态的，应采取暂扣违法施工工具和物品，完全调查取证以及整改、拆除等工作，对简单直观的违法施工现场采取措施，恢复原状，并与镇有关职能部门按联合执法机制确定的内容履行巡查、调查、取证、现场制止、文书送达、强制执行等相关工作等。

（2）片区责任人负责督促指导责任区岗位责任人落实日常巡查、报告和管理工作。每个工作日都要检查巡查报告记录台帐，了解岗位责任人报告情况，确保“每日报告”制度的落实，每周至少1次到所负责片区巡查一次，掌握岗位责任人日常巡查到位情况和片区内的“两违”实情。所负责片区出现动土、动工情况的，接报后立即到现场了解情况，对涉嫌“两违”的行为，负责组织力量到现场调查取证并依法制止。无法制止的，由中队报镇查处“两违”工作领导小组处理。

6、广州市**程有限公司的工商登记资料、组织机构代码证、营业执照等，证实：该公司于2009年9月16日成立，法定代表人为高*。

7、《农村土地承包合同》，证实：悦新公司向东某村市尾经济合作社租用土地29.590亩，向东某村中全经济合作社租用土地52.949亩，向东某村上岗经济合作社共租用土地55.929亩；合同约定的土地用途均为“培育市政园林树种及农、渔作物种养、配套及农林性质”。

8、责令限期改正通知书，证实广州市**城管中队于2011年12月1日对悦**司违法用地行为进行查处。

9、扣押决定书、扣押物品清单，证实广州市**城管中队于2011年12月8日和9日对悦**司违法用地行为进行查处时，扣押了部分施工工具。

10、《2012土地变更调查575号图斑农用地破坏分析鉴定报告》及《土地勘测定界报告书》，证实：悦**司共占地128.958亩（85971.85平方米），其中使用材料硬底化的面积为88.5亩（包括建设用地32.172亩，水泥地面积52.532亩，砾石地面积2.954亩，地砖面积0.862亩，亭面积0.03亩），占用基本农田85.232亩；该85.232亩基本农田因采用建筑材料进行固化，种植条件已严重破坏。

11、广州市增城区农业局、广州市增城区国土资源和房屋管理局于2013年7月12日出具的《关于广州市**程有限公司违法用地复耕复绿验收意见的复函》，证实：涉案地块有机质不达标，验收不合格。

12、证人袁*（新**党委委员）的证言：2010年3月至2011年5月我负责分管城监中队。2010年年底一天晚上我经过悦**司工地时，发现他们正在进行平土。第二天叫城管中队负责去跟踪了解情况，后来城管中队的人员回来向我汇报称，悦**司正在申请农业结构调整。于是我叫他们通报给国土部门由国土部门对悦**司填土的行为作出定性，另外我要求他们继续督促工地要办好相关手续，按照申请项目的花卉基地进行建设。之后城管中队就没有向我汇报关于工地的情况。

12、证人周**的证言：2011年6月11日至2012年9月，我担任新塘镇政府副镇长分管城监中队。城管中队的职责主要包括对新塘镇辖区范围的“两违”案件的巡查和拆除等职责。在我分管城管中队期间，城管中队的中队长或其他工作人员都没有向我汇报过悦**司的情况。

13、证人黄*乙的证言：2011年4月至2011年11月，我担任新**监中队的负责人。新塘镇西片区由副中队长余*负责，主要负责对片区内的“两违”和“六乱”的巡查、制止和报告。新**监中队对新塘镇划分了责任片区，具体由片区负责人带下面的组员对片区的“两违”案件进行巡查，当发现“两违”案件处理不了或制止不了违法建设的情况下，组长就会向片长汇报，然后片长再向我汇报，但这段时间，余*没有向我汇报过东某村悦**司违法建设的情况，而组员一般不会直接向我汇报的。

14、证人曾某乙的证言：2011年12月至2012年11月，我担任新塘镇综合执法办的主任。2011年12月之前，新**中队还未改名为综合执法办。综合执法办是分片区进行巡查，余*负责沙村片，由片区负责人带下面的组员对片区的“两违”案件进行巡查，发现“两违”案件处理不了的，片长才会向我汇报，但这段时间，余*未向我汇报过东某村悦**司违法建设的情况，而组员一般不会直接向我汇报的。

15、证人王**的证言：2009年下半年，我出资注册了悦新园林绿化有限公司，公司的投资、策划由我负责。后我向东某村上岗等合作社租赁了129亩弃耕的农用地。2010年4月项目开始填土，2011年3月完成填土工程，2011年底完成水泥硬底及搭建棚架，2012年将棚架作为商铺出租。在2011年12月份左右，新**管中队来工地查处，我朋友叶**说有一个同学在城管中队工作，帮我跟进一下。至于其如何跟进我就不清楚了，之后新**管中队就没有来查处过了。

16、证人叶**的证言：2011年12月初的一天，悦**司老板王**对我说，他公司在东某村的花卉基地被新**中队发了停工通知，问我认不认识城管中队的人。我说我同学余*在新**中队。后我约余*吃饭，得知其是负责该区的违法建设后，我就叫他帮忙让悦**司将工地的建筑建设起来，他说那块地是违建的。我就对他说帮忙理顺一下的手续和程序，让王**的工地可以顺利建起来。隔了几天我送给了余*金色芙蓉王**一条和700ML装的名仕洋酒一支。大约一星期后我叫余*约他们负责巡查东某村的那组队员一起到“乐*居”吃饭，当时吃饭的有余*和他们城管组员4男1女。

17、证人吴*、陈**、钟*的证言：2011年至2012年4月期间，我们在新**管中队工作，属合同工编制，我们分在城管城西片区，区*深为组长，霍*为副组长，负责东*、白*、南埔等村“两违”的巡查、制止、报告工作。2011年5月初我们组全体组员出去巡查，发现东*村路段悦顺大厦后面有人施工，我们口头进行了制止。2011年12月8日，我们组全体人员去到东*村悦顺大厦后面的现场，发现现场已经全部硬底化，还搭起了部分铁棚，目测违建面积有4亩多。我们问他们的工作人员有无建设手续，他说手续完善。于是我们拍摄了照片，发一份《责令限期整改通知书》给他，要求他暂时停工，并让他到城管中队做一份询问笔录，提供相关资料。后组长区*深组织全组人员再次前往东洲村违法建设现场进行处理，制止悦**司的违法建设。我们去到现场后要求对方立即停止施工，并收缴了一些工具，施工方张*出来签名确认，我们还口头责令停工，并告知其提供相关的资料来城管中队处理。过了一、二天后，组长区*深又组织全组人员前往东洲村违法建设现场。我们去到现场后发现对方仍在施工，我们又立即要求对方停止施工，这次扣押了对方的施工工具。我们开车准备走的时候，施工方张*拿着几份资料过来，包括新塘镇政府出具的一份关于该地用途的《请示》和《批复》、东*村出具的一份关于该地出租给其他公司做园林绿化工程的《意见》等几份资料，我们将这些资料收下，并带回城管中队。12月9日下午下班前，片长余*通过组长区*深说今晚一起去新塘镇“乐*居酒家”吃饭，有人问谁请吃饭，组长区*深说悦**司的人请吃饭。我们去到后，片长余*已同悦顺公司的2个人及白江村的村干部叶**一起坐着那里等我们。悦**司的工作人员请我们全组人员吃饭，主要是想同我们全组人员搞好关系，希望我们在日常巡查时不要查得那么严，让他们继续违法施工，完成工程建设。因为我们组员接受了悦**司的宴请，领导又没有指示怎样做，之后，我们就对悦**司违建现场的巡查少了，有时巡查到悦**司的违法建设地点时，我们组员问组长区*深要不要进去查一下，他回答我们说不用入去了，都没有什么情况好查了。于是，我们知道什么回事，有时就故意绕开而不到悦**司的违法建设现场巡查，如果我们去到现场发现他们在违法施工，也指示口头提出警告一下，之后我们就没有继续跟踪落实，根本没有有效制止他们的违法建设行为。

18、证人霍*的证言：2011年4月至2012年4月期间，我被调到新**城管中队西片区，2011年6月任副组长，负责东*、白*等村得部分区域的“两违”和“六乱”问题的巡查、制止和报告工作。2011年6月份，我们全体组员发现东*村悦顺大厦后面悦新公司有人在施工，现场好像刚刚才开始填土，后组长区*深组织全组人员去到东洲村悦顺大厦附近，发现悦顺大厦后面有一块地已经大部分硬底化，还搭起铁棚，目测违建铁棚面积达到1000-2000多平方米，我们就发了一份《责令限期整改通知书》给对方，要求其暂时停工，并发了一份询问通知书，要求其在七日内到城管中队做一份询问笔录，提供相关的资料。2011年12月中旬左右，我们全组人员再次一起去了上述地点，发现铁棚还在施工，我们又上前去制止，并收缴了对方一台“介机”和铲子之类的小工具。2011年12月份中下旬的一天，组长区*深打电话给我，让我带新**城管中队副队长余*去上述地块看看。我们去到现场后，副队长余*问了地块的有关情况，让我们做好资料，发停水停电通知书给有关部门，通知东洲村村委和挂村部门。2011年12月15日左右，副队长余*电话通知我说有人请吃饭，让我们组一起去。当晚我们全体组员与余*一起去到新塘镇“乐*居酒家”吃饭，悦新公司的经理跟我们说那块地是用来种花的，要求我们尽量给他们搭完铁棚，余*跟对方说搭棚种花也要办齐手续。对方说已经在办理相关手续，这里是种花，让我们巡查少一点。那次请吃饭后余*和区*深没有跟我们讲怎样处理该块地的违法建设问题，但也没有指示我们我们组员继续巡查该块地，后我们组都没有去巡查该块地的违法建设。

19、证人区伟深的陈述：2005年，我开始在新**管中队工作，是合同工编制。2011年1月至2012年12月期间，我负责新塘镇城西区的东洲、白江等村得部分区域的日常巡查工作，我担任组长，如果日常巡查中发现“两违”和“六乱”问题，一般会通知我和副组长，由我汇报给副中队长余*，有时资料员也会自己报告。2011年8、9月，我们全组人员一起去过新塘**新公司施工现场差不多十次。我们第一次去到现场时，施工现场都已经填土完毕，靠近悦顺装修材料城附近在搭棚，面积比较大。我记得我们发过一次《责令限期整改通知书》给对方。我们在制止无效需要暂扣该公司施工工具的情况下，我曾经向分管西片区的片长余*报告过，他说要对方提供相关建设资料，如果对方继续施工，就暂扣对方的工具，一施工就制止他。片长余*还和我两个人一起去过现场看过两次，让我交代组员要加强巡查，不要让对方继续施工。后来，悦**司给了一份文件，主要是关于变更东某村那块地的土地性质，可以用来做花卉园林的。我还将资料交给余*看过，他说这份文件不是施工许可证，资料不完善，要继续加强巡查。2011年底，我们连续去悦**司施工现场收缴对方的工具，在我们发一份《责令限期整改通知书》给悦**司后的十多日的一天中午，片长余*电话通知我，说村请吃饭，让我们组员一起参加。那天中午，我们全体组员和片长余*一起去到新塘镇“乐*居酒家”吃饭，席间我听同事说他们是悦**司的人，他们请我们吃饭是想我们放松对他们的巡查和监管。吃饭之后，片长余*对我说悦**司的工地正在办理手续，并叫我们继续去巡查，要对方完善手续。我让我们组员继续巡查，但巡查次数比以前少了，巡查到现场的时候，对方都说在办手续，我们也没有再收缴工具和发《责令限期整改通知书》。2012年5、6月后，我就没有复查过这块地的巡查。

20、被告人余*的供述：2011年春节后至2012年11月期间，我在新**监中队任西片的片长，主要负责东洲村、西洲村、白江村等村、居范围内的“两违”和“六乱”问题的巡查、制止和报告等工作。我们组负责东某村城管工作的一共有6人，组长是区*深，副组长是霍*，巡查员有钟*、陈**、吴*，我们平时负责在片区范围内进行巡查，发现有“两违”和“六乱”问题就当场制止和发《责令限期整改通知书》，第二次巡查发现其不纠正就对其制作询问笔录，并扣押现场工具等，后将以上情况记录在巡查笔录，交给新塘镇“两违办”备案。我们平时很少报告中队长的，只有遇到我们自己无法处理的问题才会报告给中队长。2011年12月1日，霍*、吴*对我报告说，新塘镇东某村发现一块土地上有人已经搭了大约4亩的铁棚，他们已当场制止对方悦**司继续施工并收缴一台砂轮机，同时发了《责令限期整改通知书》给对方，由对方的工作人员张*签收的，这些情况都记录在巡查记录中。回来之后，我们片区没有通过城管中队长将该情况报告给镇“两违办”。同月5、6日，我连续两次去了违法用地现场，当时对方刚建好北面的铁棚，面积大约4亩，前面的路都已经打上水泥了。同月8月，霍*和吴*又去现场，发现对方仍然在施工，他们又收缴了对方的工具，并叫对方的老板张*做了询问笔录，对方出示了一份新塘镇人民政府出具的《批复》，内容大约是那块地可以给悦**司做园林绿化项目，建筑面积不能超过千分之六。回来之后，他们向我报告，我看到那份《批复》后，认为新塘镇人民政府同意对方的施工行为，所以就没有去处理。这次也有报告给镇“两违办”。隔了几天后，我同学叶**打电话给我说，悦**司是他朋友开的，那块地还有新塘镇的《批复》，能不能关照一下，不要查那么紧。我出于人情关系答应了。后叶*丙给了我一条芙蓉王**和一支700ML装的名仕洋酒。同月区*深也去过现场，他回来后跟我说要让对方停工。我说对方有《批复》，不用理他了。2011年12月的一天叶**约我和区*深一组人去新塘“乐*居”吃饭，我们一组人都去了。我一共去过2至3次悦**司违法建设现场，发现悦**司违法建设，我未采取什么措施就离开了，而且没有继续督促区*深及其他组员去制止悦**司的违法建设，也没有按规章制度将该情况报告给中队度和分管领导。

关于公诉机关的指控，本院综合评判如下：

1、关于被告人余*的行为性质问题。

滥用职权罪主要表现为违反法律规定的权限和程序，超越限度或者没有限度地履行职责；而玩忽职守主要表现为违反职责义务，不履行或者不正确履行职责的行为。本案中，被告人余*严重不负责任，明知自己职责范围内的土地正遭受破坏而不认真履行职责，最终造成85.232亩基本农田的种植条件被破坏，其行为应当构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人余*构成滥用职权罪的罪名不当，本院不予支持，应以玩忽职守罪对其定罪处罚。

2、关于被告人余*玩忽职守的损害后果问题。

玩忽职守罪的结果要件是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。本案中，悦**司明知用地、建设行为属违法仍继续实施，且建设过程中还违反承包合同约定的土地用途，擅自将苗圃改为商铺并出租，其在事后为弥补自身过错而补偿租户、拆除商铺、复绿工作等方面的支出，应当由悦**司自行承担，该费用并不属于公共财产，也不属于悦**司违法用地行为所侵害的“国家和人民利益”的损失，因此公诉机关指控被告人余*的渎职行为造成悦**司10021212.3元经济损失，本院不予支持。

本院认为

本院认为，被告人余*身为国家机关工作人员，徇个人私情、私利，明知自己职责范围内的土地正遭受破坏而不认真履行职责，导致85.232亩基本农田的种植条件被破坏，使国家、人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分；但指控被告人余*构成滥用职权罪的罪名不当（理由前述），本院予以纠正。被告人余*当庭认罪，可酌情从轻处罚。综合被告人余*的犯罪情节、认罪态度和悔罪表现，对其适用缓刑确实不致再危害社会，故依法对其适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第七十二条、第七十三条之规定，判决如下：

裁判结果

被告人余*犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月（缓刑考验期从本判决确定之日起计算）。

如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省**民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。

裁判日期

二０一五年六月十八日